Государственно-правовое регулирование инвестиционной деятельности в сфере строительства

САФИН Виль Науфилевич,

Введение

Инвестиции являются важным элементом экономического развития, оказывающим влияние на все сферы жизни населения страны. Инвестиционная деятельность в сфере строительства выступает одним из столпов такого развития, которая обеспечивает динамику экономического роста и является одним из инструментов реализации социально-экономических функций государства. Строительство, будучи капиталоемкой отраслью с продолжительными сроками возврата инвестиций, требует стабильной правовой среды и предсказуемого правового климата. Эффективное функционирование отрасли невозможно без участия государства, которое выступает регулятором и гарантом защиты прав инвестора.

Поэтому, осуществление инвестиционно-строительной деятельности требует надлежащего государственно-правового регулирования, включающего в себя набор инструментов, методов, правовых условий, мер поддержки с помощью которых государство устанавливает понятные общеобязательные правила поведения (нормы) и стимулирует рост инвестиционной деятельности, создает предпосылки для инвестиционных вливаний со стороны инвесторов. Вместе с тем, недостаточная нормативно-правовая база, характеризующаяся противоречивостью и нестабильностью, препятствует эффективной защите прав инвесторов. В таких условиях создание благоприятного инвестиционного климата и обеспечение притока капитала в экономику страны представляются труднодостижимыми задачами [1, с. 5].

Государственно-правовое регулирование будет рассматриваться в настоящем исследовании как система, включающая в себя два структурных элемента: «правовое регулирование» и «государственное регулирование». Данные понятия очень близки, но не являются тождественными. Объем этих понятий пересекается, но не совпадает.

Так, правовое регулирование представляет собой процесс, при котором с помощью специальных юридических средств (нормы права, правоотношения, акты реализации юридических прав и обязанностей) управомоченный субъект (государство или сами участники отношений) упорядочивает общественные отношения [2, с. 281]. Под государственным регулированием понимается комплекс санкционированных законом мер правового, экономического и организационного характера, посредством которых государство осуществляет целенаправленное воздействие на общественные отношения [3, с. 129].

Таким образом, не всякое правовое регулирование является государственным, поскольку правовое регулирование может осуществляться независимо от государства, также и не всякое государственное регулирование является правовым, поскольку государство может воздействовать на общественные отношения не только посредством норм права.

Главная задача государственно-правового регулирования инвестиционной деятельности в строительной сфере заключается в том, чтобы упорядочить инвестиционно-строительные отношения, закрепить права и обязанности участников отношений, определить границы допустимых действий, создать необходимый комплекс правовых инструментов регулирования и поддержки участников инвестиционного процесса. Все это позволяет:

во-первых, формировать необходимый инвестиционный климат. Понятное законодательство и прозрачные правовые механизмы напрямую создают благоприятные условия для привлечения инвестиций и влияют на решения инвесторов вкладывать средства в строительные проекты; во-вторых, обеспечивать защиту прав и законных интересов инвесторов. Законодательство устанавливает гарантии защиты от экспроприации, полного и равнозначного возмещения в случае изъятия имущества инвесторов, равной защиты прав независимо от формы собственности; в-третьих, надлежащим образом осуществлять государству публичные функции. Сотрудничество с частными инвесторами (в рамках государственно-частного партнерства) позволяет государству реализовывать его публичные функции:

расселять аварийное жилье, осуществлять строительство социальных объектов и пр.; в-четвертых, поддерживать конкуренцию и предотвращать дискриминацию. Инвесторы, конкурируя между собой, стараются улучшить качество продукта, реализуемого потребителю, снижают цены, предлагают уникальные условия и пр. Здоровая конкуренция является дополнительным фактором, развивающим строительную сферу; в-пятых, привлекать иностранных инвесторов. Стабильность правового режима делает привлекательным строительный сектор для зарубежных инвесторов.

С другой стороны, государственно-правовое регулирование уравновешивает баланс публичных и частных интересов: государство защищает публичные интересы (безопасность, экология, социальные задачи), не допуская злоупотреблений. Как считаю правильно отмечает И.Ю. Целовальникова ссылаясь на А.В. Ведерникова «цель государственного регулирования инвестиционной деятельности должна заключаться в том, чтобы благоприятствовать расширению гармоничных инвестиционных отношений и не допускать инвестиционных отношений с пороком интересов» [4, с. 3].

Также, необходимо сделать предварительную оговорку относительно использования понятия «инвестиционная деятельность в сфере строительства». В контексте данной работы указанное понятие будет трактоваться согласно определению, данному в пункте 3.1 «ГОСТ Р 57363-2023. Национальный стандарт Российской Федерации. Управление проектом в строительстве. Деятельность управляющего проектом (технического заказчика)», а именно «инвестиционно-строительная деятельность – это деятельность, направленная на привлечение, вложение и управление инвестициями (инвестирование) для строительства, реконструкции и капитального ремонта, организацию (планирование), ввод в эксплуатацию объектов производственного и непроизводственного назначения и линейных сооружений» [12]. Правовое регулирование инвестиционной деятельности в сфере строительства Правовое регулирование инвестиционной деятельности в сфере строительства достигается через комплексное правовое воздействие, которое представляет собой систему юридических инструментов. Данная система формирует целостный юридический механизм, обеспечивающий упорядоченность и правовую определенность всей совокупности общественных отношений, возникающих в инвестиционной сфере.

Согласно общей теории права механизм правового регулирования – это «комплекс правовых средств, сформированных в структурированную стройную систему, с помощью которых осуществляется упорядоченность общественных отношений в соответствии с целями и законными интересами субъектов права» [5, с. 389]. Руководствуясь этим исходным определением можно сделать вывод, что правовое регулирование инвестиционной деятельности в сфере строительства представляет собой «систему правовых средств, с помощью которых осуществляется упорядоченность инвестиционно-строительных отношений».

По аналогии с механизмом правового регулирования, определенным общей теорией права, механизм правового регулирования инвестиционной деятельности в сфере строительства включает в себя следующие элементы:

1) Нормы права. Нормы права отражаются в действующем инвестиционном законодательстве, которое устанавливает: круг субъектов (участников инвестиционного процесса), на которое оно распространяется; общие правила поведения для этих субъектов; меры юридической ответственности при нарушении указанных правил.

Как уже не раз отмечалось в научной литературе инвестиционное право является комплексной отраслью права, поскольку отношения, складывающиеся в инвестиционно-строительной сфере, регулируются публично-правовыми и частноправовыми отраслями права, использующих различные методы регулирования. Такой комплексный характер регулирования обусловлен правовой природой объектов инвестирования, которыми являются объекты капитального строительства, возведение которых напрямую создает угрозу жизни, здоровью людей и состоянию окружающей среды, а это в свою очередь, создает потребность в системном и многоплановом подходе со стороны государства.

Основным нормативно-правовым актом, регулирующим инвестиционно-строительную сферу, является федеральный закон от 25.02.1999 № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (далее – закон об инвестиционной деятельности). Данный закон, согласно его преамбуле «определяет правовые и экономические основы инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений на территории Российской Федерации» [13].

Общим нормативно-правовым актом, регулирующим частноправовые аспекты инвестиционной деятельности, является Гражданский кодекс Российской Федерации. Он является общим по отношению к регулированию договорных и корпоративных отношений, посредством которых может осуществляться инвестиционная деятельность.

Говоря об инвестиционно-строительной сфере, нельзя не сказать о Градостроительном кодексе Российской Федерации, который регламентирует, во-первых, отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию; во-вторых, отношения по строительству объектов, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также эксплуатации зданий, сооружений; в-третьих, отношения, связанные с исполнением договора комплексного развития территории.

В Земельном кодексе Российской Федерации отражаются положения, регулирующие отношения, связанные с юридическим оборотом земельных участков для строительства.

В целом говоря о государственно-правовом регулировании инвестиционной деятельности считаю возможным согласиться с мнением З.Ш. Бабаевой, которая указывает, что такое регулирование осуществляется в таких направлениях как: формирование комфортного делового климата, способствующего активизации инвестиционных процессов; и прямое участие государства в инвестиционной деятельности [6, с. 462]. Прямое участие государства в инвестиционной деятельности регулируется специальными законами, которые устанавливают правила поведения для всех участников инвестиционного правоотношения, одной из сторон которого выступает публично-правовое образование (государство, муниципалитет). К этим законам относятся:

- федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – закон о партнерстве). Данный закон является основным по отношению к другим законам, регулирующим участие публично-правовых образований в государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве (далее – ГЧП, МЧП). Он устанавливает правовые основы государственно-частного и муниципально-частного партнерства, полномочия сторон, порядок заключения соглашений, гарантии частных партнеров и процедуру проведения конкурсов. Статья 7 указанного закона устанавливает перечень объектов, которые могут выступать в качестве объектов соглашения о ГЧП, МЧП. Относительно строительной сферы это могут быть объекты транспортной инфраструктуры (дороги, мосты, тоннели), социальной инфраструктуры (больницы, школы, спортивные комплексы), а также промышленные и энергетические объекты [14]; - федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – закон о концессиях). Исторически именно этот закон стал первым инструментом привлечения частного капитала в строительство крупных инфраструктурных объектов. Концессия является одной из форм ГЧП, МЧП. Ключевое отличие классической концессии от партнерства, осуществляемого по закону о партнерстве указано в статье 3 закона о концессиях, которое заключается в том, что при концессии право собственности на создаваемый или реконструируемый объект всегда остается у публично-правового образования (концедента) [15]; - федеральный закон от 05.04.2013 № 44- ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – закон о контрактной системе). Данный закон применяется к инвестиционным отношениям в случаях, когда заключенный в соответствии с указанным законом контракт предусматривает встречные инвестиционные обязательства в рамках обязательств частного партнера перед публично-правовым образованием (пункт 8.5 части 1 статьи 3, статьи 111.4 закона о контрактной системе) [16].

Реализация предписаний правовых норм в деятельности субъектов права обеспечивается посредством других элементов механизма правового регулирования.

2) Правоотношения. Правоотношение является фундаментальным инструментом воплощения норм права в практическую плоскость. Именно через правоотношение общие нормативные предписания приобретают характер индивидуализированных прав и обязанностей, обязательных для исполнения индивидуальными субъектами (гражданами и организациями) при осуществлении ими своей деятельности. Трансформация общих предписаний правовых норм в конкретные правоотношения является необходимым условием реализации регулятивной функции права. Именно на этом этапе юридические права и обязанности субъектов переходят из плоскости нормативной модели в сферу реальных общественных взаимодействий, обеспечивая достижение целей правового регулирования.

Здесь считаю нужным отметить, что форма правоотношения в инвестиционно-строительной сфере является вариативной. Это вызвано тем, что инвестиционная деятельность в строительстве осуществляется посредством одной из материально-правовых форм: институциональной (корпоративной) или договорной. Выбор материально-правовой формы реализации инвестиционного проекта предопределяет характер возникающих инвестиционных правоотношений.

Как указывает О.М. Антипова со ссылкой на С.А. Хохлова «характер и содержание правового регулирования отношений в капитальном строительстве в значительной мере предопределены тем, каким способом осуществляется строительство» [7, с. 142]. 3) Акты реализации юридических прав и обязанностей. Реализация прав и обязанностей выражается в активном или пассивном поведении субъектов, направленных на воплощение в жизнь закрепленных за ними прав и обязанностей. Именно через данные акты достигается функциональное назначение правового регулирования, обеспечивается удовлетворение правомерных интересов участников правоотношений.

Таким образом, основная задача правового регулирования инвестиционной деятельности в сфере строительства – упорядочить сложные отношения, возникающие между участниками инвестиционного процесса (инвесторами, застройщиками, подрядчиками, заказчиками), при этом сбалансировав частные интересы участников и публичные – государства.

Государственное регулирование инвестиционной деятельности в сфере строительства Несмотря на активное использование понятия «государственное регулирование» в инвестиционном законодательстве, в действующих нормативно-правовых актах отсутствует его легальная дефиниция. В то же время рассматриваемая правовая категория вызывает интерес среди исследователей, в связи с чем в научной литературе предлагаются различные трактовки данного понятия.

Так, З.У. Темирова и А.И. Бексултанова под государственным регулированием инвестиционной деятельности предлагают понимать совокупность законодательно закрепленных административных и экономических инструментов (форм и методов), применяемых органами власти всех уровней в целях реализации государственной инвестиционной политики, способствующей социально-экономическому развитию территорий, росту эффективности капиталовложений и созданию безопасной среды для инвесторов [8, с. 336].

Группа исследователей В.И. Гайдук, О.Н. Бунчиков, Г.А. Терещенко, С.В. Гладкий в государственном регулировании инвестиционной деятельности видят комплекс инструментов и методов, посредством которых государство оказывает влияние на формирование и реализацию инвестиционной активности хозяйствующих субъектов [9, с. 132].

Таким образом, можно сделать вывод, что в общем смысле государственное регулирование инвестиционной деятельности в сфере строительства представляет собой совокупность инструментов, с помощью которых государство воздействует на инвестиционные процессы в области строительства.

Основными нормативно-правовыми актами, устанавливающими ключевые направления государственного регулирования инвестиционной деятельности в строительной сфере, являются: закон об инвестиционной деятельности и закон РСФСР от 26.06.1991 № 1488-1 «Об инвестиционной деятельности в РСФСР», которые определяют концептуальные основы: формы и методы государственного воздействия на инвестиционные процессы, осуществляемые в форме капитальных вложений.

Анализируя указанные нормативно-правовые акты, большинство исследователей склоняются к тому, с чем соглашается и автор настоящего исследования, что государственное регулирование осуществляется двумя основными методами: прямым и косвенным.

Так, А.Б. Смушкин комментируя положения закона об инвестиционной деятельности касающиеся форм и методов государственного регулирования инвестиционной деятельности, указывает, что государственное воздействие на инвестиционную сферу реализуется через механизмы прямого (активного) и косвенного (пассивного) регулирования. Косвенное участие выражается в формировании благоприятного инвестиционного климата, в то время как прямое участие предполагает непосредственное вовлечение государства в реализацию инвестиционных проектов [10, с. 48].

Таким образом, государство выполняет двойственную функцию, с одной стороны с помощью косвенного метода создает условия, непосредственно стимулирующие частную инвестиционную инициативу, с другой стороны непосредственно участвует в каче- стве инвестора в целях удовлетворения общественных интересов (прямой метод).

Косвенное участие государства заключается в создании благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности в строительной отрасли. При этом методе государство не осуществляет финансовые или иные вложения, а формирует среду, стимулирующую инвестиционную активность в данной сфере. Данные методы могут включать в себя следующие формы воздействия государства: совершенствование налоговой системы, в том числе введение специальных налоговых режимов, не носящих индивидуального характера; гибкая амортизационная политика; предоставление инвесторам преференций при использовании земельных участков в рамках закона; совершенствование государственной политики в области ценообразования и нормативов градостроительного проектирования; упрощение механизмов кредитования и развитие лизинговых инструментов; защита интересов инвесторов (упрощение административных процедур, в том числе сокращение сроков согласований, выдачи разрешений и т.п.). Кроме того, в настоящее время инструментами косвенного участия государства являются: ипотечные и жилищные программы (льготная ипотека (семейная и др.)), которые стимулируют спрос на жилье, а следовательно инвестиционную активность инвесторов-застройщиков; типовые проекты (использование утвержденных типовых решений сокращает сроки проектирования и технической экспертизы, снижает издержки и повышает предсказуемость реализации проекта; создание государством институтов развития (организации структурируют инвестиционные проекты, предоставляют гарантии и пр.).

Прямое участие государства в инвестиционной деятельности проявляется в том, что государство самостоятельно выступает в роли инвестора и от своего лица осуществляет бюджетное финансирование и реализацию инвестиционных проектов. Данные методы могут включать в себя следующие формы воздействия государства на инвестиционные процессы: финансирование и планирование (разработка, утверждение и бюджетное обеспечение инвестиционных проектов); контроль и экспертиза (проведение обязательной экспертизы инвестиционных проектов и ограничение использования неэффективных и устаревших технологий); управление активами (вовлечение в оборот государственных объектов и передача прав на концессии (через аукционы и конкурсы). Здесь нужно отметить активное использование государством форм государственно-частного партнерства, таких как концессии и комплексное развитие территорий (КРТ). Посредством концессий государство осуществляет прямые бюджетные инвестиции в строительство социально-значимых объектов: школы, больницы, дорожная сеть. В то же время частный инвестор осуществляет строительство объекта, передает его в собственность государству и эксплуатирует объект, получая доход (например, через плату за проезд или арендную плату). Посредством КРТ государство решает вопросы реновации территории, расселения и сноса ветхого жилья, строительства нового жилого фонда и социальной инфраструктуры. Частному инвестору институт КРТ позволяет получить право на застройку целого квартала и оформить права на земельные участки под строительство минуя процедуру торгов.

Таким образом, ключевая задача государственного регулирования инвестиционной деятельности в сфере строительства – это создать благоприятный климат в данной сфере, который будет способствовать развитию инвестиционной деятельности и стимулировать инвестиционную активность и одновременно с этим защищать общественные (публичные) интересы. Соответственно государственное регулирование – это не прямое участие государства в каждом проекте, а создание устойчивой, благоприятной инвестиционной среды, которая позволит отрасли уверенно развиваться, а обществу получать выгоды.

Заключение

Государственно-правовое регулирование в сфере строительства представляет собой сложную комплексную систему, включающую в себя как правовые средства с помощью, которых осуществляется непосредственно упорядоченность отношений, так и меры экономического и организационного воздействия на общественные отношения. Нормативной основой механизма правового регулирования являются правовые нормы, которые закрепляются в законодательных актах, в рамках которых осуществляется инвестиционно строитель - ная деятельность. Как уже отмечалось инвестиционное законодательство является комплексной отраслью законодательства, поэтому нормативно-правовая база, регулирующая общественные отношения в этой сфере, сочетает в себе императивные требования (градостроительные, технические, экологические нормы) и диспозитивные возможности участников (договорные конструкции, специальные режимы поддержки), тем самым обеспечивая баланс публичных и частных интересов. Здесь считаю правильным замечание О.С. Лиликовой, которая указывает, что при регулировании инвестиционной деятельности механизм правового регулирования реализуется посредством сочетания инструментов частного и публичного права – в их взаимодействии проявляется комплексный характер регулирования данной сферы [11, с. 9].

Таким образом, посредством правового регулирования определяются границы должного поведения субъектов инвестиционных отношений. Именно правовые нормы, обеспеченные принудительной силой государства, упорядочивают инвестиционные отношения в сфере строительства и являются их государственным регулятором.

Но стоит сказать, что помимо государственного правового регулирования может существовать и негосударственное правовое регулирование.

Нужно отметить, что установление методов и форм государственного регулирования также осуществляется государством через нормативно-правовые акты, то есть посредством правового регулирования. Вместе с тем, государственное регулирование не ограничивается организацией общественных отношений и установлением правил поведения. Государственное регулирование проявляется в конкретных управленческих и экономических действиях государства и его органов, направленных на создание благоприятной среды для привлечения инвестиций.

Государство создает правовые инструменты поддержки: налоговые режимы, защита интересов инвесторов и пр. При этом все эти меры реализуются строго в правовых рамках, например, льготные условия пользования земельными участками предоставляются на основании закона.

Соотношение двух видов регулирования отражает из функциональное единство: государственное регулирование – это один из способов, посредством которого осуществляется правовое регулирование, но правовое не сводится только к государственному. Данное единство проявляется в том, что оба этих явления являются инструментами, направленными на организацию общественных отношений.

Таким образом, государственно-правовое регулирование инвестиционной деятельности в сфере строительства – это сбалансированная система, где государство определяет инвестиционный режим и нужный комплекс мер поддержки для стимулирования инвестиций, а право создает для реализации данного порядка необходимый юридический механизм, вместе создавая условия для развития инвестиционной деятельности и способствуя социально-экономическому развитию страны.