Развитие муниципальной службы в условиях реформирования местного самоуправления в России

Становление института местного самоуправления - объективно обусловленный процесс. В Конституции РФ и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 29.12.2020 г.) закреплены основные принципы российской модели местной власти. Российская Федерация ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления, многие идеи и положения которой заложены законодателями в основу концепции построения системы местного самоуправления в нашей стране [1].

В рамках целенаправленной работы по развитию демократических институтов проведено четкое разграничение полномочий федерации, регионов и местного самоуправления. На местный уровень власти передана значительная часть функций в сфере социально-экономического развития с определением их финансовой и материальной базы. Позитивное влияние на жизнедеятельность муниципальных образований оказывает реализация национальных приоритетных проектов. Вместе с тем, развитие системы местного самоуправления сопровождается серьезными проблемами, обусловленными факторами различного уровня. В числе основных: недостаточная проработка институциональной основы, нечеткость властных полномочий, зависимость действенности муниципального управления от реального состояния конкретных регионов, которые значимо отличаются друг от друга по целому комплексу показателей и прежде всего экономических и социальных [2].

Во многом от того, насколько эффективной станет система местного самоуправления, зависит реализация многих конституционных прав и свобод. А именно такие права и свободы в соответствии со ст. 18 Конституции РФ определяют деятельность не только органов местного самоуправления, но и органов государственной власти. Таким образом, местное самоуправление — это не только предмет совместных интересов теоретиков и практиков, отдельного человека, местного сообщества и общества в целом, но и муниципальных образований, субъектов РФ и государства.

Смысл и содержание проводимой в нашей стране реформы местного самоуправления — реализовать, как это установлено Конституцией РФ и предусмотрено муниципальным законодательством, право населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения.

Как и любое другое конституционное право, местное самоуправление — это большая и рассчитанная на многие годы работа [3]. Проблема построения теоретически обоснованной, эффективно действующей модели местного самоуправления приобрела в современной России первостепенное значение. В президентских посланиях Федеральному Собранию последних лет четко прослеживается мысль о необходимости модернизации всей системы местного самоуправления. Так, Д.А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства: «Местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху» [4]. В своем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. он отметил, что работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться [5, 6].

1 января 2009 г. закончился переходный период реализации Федерального закона № 131-ФЗ, в результате чего все его положения вступили в силу на территории каждого из субъектов Российской Федерации.

Сейчас уже можно сделать первые выводы, оценить практику реализации нового Федерального закона, учитывая, что в 46 субъектах Российской Федерации он реализуется с 1 января 2006 г., а отдельные его положения действуют с октября 2003 г., констатировать достоинства и недостатки сложившейся модели местного самоуправления, понять перспективы развития российской муниципальной системы, определить пути оптимизации существующей муниципальной практики.

Под формированием структуры местной администрации фактически понимается образование комитетов, управлений, отделов, служб и других структурных подразделений (органов) администрации, определение соподчинённости между ними по вертикали и горизонтали, характера и форм взаимодействия, наделение их собственной компетенцией в рамках полномочий, установленных уставом муниципального образования для администрации в целом [7].

Местная администрация обладает правами юридического лица. В компетенцию администрации, осуществляющей свои полномочия на территории муниципального района (городского округа), входят 7 групп вопросов:

Вопросы социально-экономического развития территории; Вопросы муниципального хозяйства; Финансовые вопросы; Социальные вопросы; Административно-организационные вопросы; Исполнение переданных государственных полномочий; Исполнение органами местного самоуправления муниципального района полномочий, переданных органами местного самоуправления входящих в состав района поселений.

Решение вопросов местного значения обеспечивается, прежде всего, через механизм управления, представляющий собой совокупность средств и методов, с помощью которых осуществляется целенаправленное, систематическое воздействие на объекты управления (органы местного самоуправления, юридические и физические лица) для обеспечения функционирования и развития муниципального образования. Исследование даже лишь вышеперечисленных общих принципов организации местного самоуправления позволяет сформулировать целый набор факторов, указывающих на неизбежность модернизации муниципального управления в связи с проведением административной реформы в РФ. К ним можно отнести:

- Единые методологические подходы к организации территориального управления; - Единые подходы к организации бюджетного процесса; - Наличие установленных законодательством полномочий федеральных ОГВ и ОГВ субъектов РФ в области местного самоуправления; - Наличие установленных законодательством механизмов ответственности ОМС и должностных лиц ОМС перед государством и временного осуществления ОГВ отдельных полномочий органов местного самоуправления; - Взаимодействие при разработке и исполнении комплексных программ СЭР территорий муниципальных образований; - Обеспечение на уровне установленных требований предоставления государственных и муниципальных услуг, противодействия коррупции; - Схожие задачи в работе по повышению взаимодействия с институтами гражданского общества, прозрачности деятельности органов управления; - Модернизация системы информационного обеспечения государственных органов и ОМС, освоение инновационных методов управления на территории; - Взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы [8].

Указом Президента Российской Федерации от 28.04.2008 г. № 607 утверждён перечень показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Во исполнение этого Указа принято Постановление Правительства области от 30.12.2008 № 943-пП в ред. от 14.01.2010 № 0-пП).

Модернизация муниципального управления неразрывно связана с внедрением инновационных методов развития муниципального образования. Здесь на передний план выступают программно-целевой подход, стратегическое планирование и управление, активная инвестиционная политика, научно-аналитическое и информационное обеспечение муниципального управления [9].

Как известно, важнейшим полномочием муниципального образования является обеспечение комплексного социально-экономического развития поселения, городского округа или муниципального района.

Алгоритм управления комплексным социально-экономическим развитием включает в себя: разработку социально - экономической политики; планирование социально-экономического развития; реализацию планов развития [10].

При кажущейся очевидности образования такого центра в МО, вопрос его организации требует всесторонней проработки.

На первом этапе необходимо определить конкретный перечень государственных услуг, которые предполагается предоставлять через многофункциональный центр, а соответствующим органам исполнительной власти области, территориальным органам федеральных органов исполнительной власти представить в администрацию МО для анализа и обобщения административные регламенты предоставления соответствующих услуг, паспорта и утверждённые стандарты этих услуг [11]. Администрации МО, иным органам местного самоуправления в оперативном порядке необходимо провести паспортизацию муниципальных услуг, постановлением главы администрации утвердить Перечень наиболее значимых муниципальных услуг, оказываемых на основании обращений граждан и юридических лиц, в том числе тех, в предоставлении которых наряду с органами местного самоуправления и уполномоченными ими учреждениями уча - ствуют органы государственной власти или уполномоченные ими учреждения [12].

Главе администрации МО, на наш взгляд, необходимо принять постановление «Об организации разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг органами местного самоуправления». На основании анализа содержания паспортов услуг и стандартов услуг администрации МО совместно с исполнительными органами государственной власти области, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти необходимо определить, какие государственные услуги, муниципальные услуги и какие государственные услуги, переданные законом Пензенской области для исполнения администрации МО, целесообразно оказывать в действующем сейчас порядке, а какие - предоставлять через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг [13].

Только имея вышеуказанную информацию можно определить набор минимальных требований на проектирование здания многофункционального центра, в том числе размер земельного участка под зданием, общую площадь здания, необходимое количество «окон», мест ожидания для получателей услуг, офисного оборудования, компьютерной техники и т. д., рассчитать сметную стоимость проекта [14]. Систематизация работы по предоставлению муниципальных услуг напрямую связана с оптимизацией функций структурных подразделений администрации МО, иных органов местного самоуправления [15, 16].

Результатом этой работы должно быть исключение дублирования функций, упразднение функций, наличие которых не имеет достаточных правовых оснований, утверждение на основании паспортов функций органов местного самоуправления реестра муниципальных функций в МО, внедрение аутсорсинга административно-управленческих процессов [17]. По итогам проделанной работы должны быть уточнены положения о структурных подразделениях администрации, об органах местного самоуправления, должностные инструкции каждого муниципального служащего [18]. По мере развития и проникновения информационных и коммуникационных технологий во все сферы общественной жизни перед ОМС стоит задача оптимально использовать их для организации более эффективного управления и повышения качества предоставляемых населению услуг [19].

Одним из стратегических инструментов по решению задач модернизации государственного и муниципального управления является создание современной информационно коммуникационной структуры - проект «электронное правительство», составной частью которого является т.н. «электронный муниципалитет» [20].

В самом общем виде «электронное правительство» - это подсистема общей системы управления государством, в которой вся совокупность как внутренних, так и внешних связей и процессов поддерживается и обеспечивается соответствующими новыми информационно- коммуникационными технологиями [21].

В организационно-технологическом смысле «электронное правительство» - это государственная информационно - коммуникационная инфраструктура, поддерживающая организацию и функциональную деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по реализации прав, обязанностей и законных интересов граждан [22].

Высшим должностным лицом муниципального образования является глава муниципального образования - выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных должностных лиц местного самоуправления [23, 24].

В пределах своей компетенции глава муниципального образования наделяется следующими полномочиями: 1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; 2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; 3) издает в пределах своих полномочий правовые акты; 4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования. Глава муници - пального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу местной власти [8].

Под руководством главы муниципального образования осуществляет свою деятельность исполнительный орган местного управления - администрация муниципального образования, которая является юридическим лицом, а ее акты, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования органами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм подчиненности и формы собственности, должностными лицами и гражданами [25]. В составе администрации создаются комитеты (по экономике, управлению городским имуществом, делам молодежи и т.д.), отделы (организационный, проблем экологии, транспорта, архивный, юридический и т.д.), подразделения (Главархитектура, информационно-аналитический центр) [26].

Вышеперечисленные звенья структуры администрации составляют аппарат местной администрации, на который возложено юридическое, организационно - техническое, хозяйственное обслуживание администрации [27].

Администрация муниципального образования, являясь исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательными и иными нормативными актами РФ и субъектами РФ, уставом муниципального образования, решениями представительного органа, постановлениями и распоряжениями главы муниципального образования [28]. Например, администрация города Екатеринбурга в соответствии со статьей 20 Устава города Екатеринбурга:

1) осуществляет все организационнораспорядительные полномочия по предметам ведения г. Екатеринбурга, предусмотренные уставом; 2) разрабатывает проект бюджета города, исполняет бюджет, составляет и представляет для утверждения городской Думе отчеты об исполнении бюджета; 3) разрабатывает текущие и перспективные планы и программы социально-экономического развития города, обеспечивает выполнение утвержденных планов и программ, составляет отчеты о их выполнении; 4) распоряжается средствами городских внебюджетных фондов, представляет городской Думе отчеты об исполнении этих средств; 5) разрабатывает и реализует финансовую и инвестиционную политику города, принимает меры по поддержке и развитию предпринимательства в городе; 6) в соответствии с законодательством, Уставом города и иными городскими нормативными актами управляет и распоряжается городской муниципальной собственностью, включая городские земли; 7) проводит городскую политику ценообразования и оплаты труда; 8) организует и руководит городской системой учета и статистики [1].

В соответствии со статьей 38 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» на территории муниципального образования может создаваться контрольный орган, который учреждается в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдения установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, соблюдения установленного порядка управления имуществом, находящимся в муниципальной собственности [29]. Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования.