Нормативная система и компетенции публичной стороны при запуске ГЧП проектов в рамках нацпроектов

Государственно частное партнёрство (далее — ГЧП) в последние годы рассматривается государством как один из инструментов ускоренного развития инфраструктуры и повышения качества публичных услуг при ограниченности бюджетных ресурсов. В условиях проектного управления и реализации национальных проектов юридическое сопровождение ГЧП приобретает особую значимость: ошибки на стадии запуска проекта ведут не только к экономическим потерям, но и к срыву контрольных точек, невыполнению показателей федеральных проектов, а также к правовым последствиям для должностных лиц и публично правовых образований.

Правовой режим национальных проектов формируется, прежде всего, актами стратегического целеполагания и организационного проектного управления (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ о проектной деятельности), тогда как правовой режим ГЧП задаётся специализированными федеральными законами:

Федеральным законом от 13.07.2015 № 224 ФЗ «О государственно частном партнёрстве, муниципально частном партнёрстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Федеральным законом от 21.07.2005 № 115 ФЗ «О концессионных соглашениях». При запуске конкретного проекта в рамках нацпроекта публичная сторона вынуждена синхронизировать эти режимы с бюджетным законодательством, нормами о закупках и антимонопольными требованиями.

1. Нормативная система запуска ГЧП проектов в рамках национальных проектов Нормативная система, определяющая запуск ГЧП проекта, носит межотраслевой характер. Её ядро составляют 224 ФЗ и 115 ФЗ, однако реальное правоприменение невозможно без учёта:

1. Бюджетного кодекса РФ (долгосрочные расходные обязательства, бюджетные ассигнования, межбюджетные трансферты, государственные (муниципальные) гарантии); 2. законодательства о закупках (44 ФЗ и 223 ФЗ) — для разграничения закупочной модели и ГЧП, а также для предотвращения подмены процедур; 3. антимонопольного законодательства (135 ФЗ) — в части недопустимости ограничения конкуренции при выборе частного партнёра и предоставления преференций; 4. законодательства о стратегическом планировании (172 ФЗ) и проектной деятельности Правительства РФ (постановление Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288) — для увязки проекта с документами стратегического развития и с показателями национальных проектов; 5. гражданского, земельного и градостроительного законодательства — в части имущественного и земельного обеспечения инфраструктурного проекта.

Ключевая проблема правового регулирования заключается в том, что запуск ГЧП проекта в нацпроекте не «поглощается» ни одним из указанных массивов полностью: проект одновременно является инструментом достижения национальной цели (управленческий контур) и разновидностью соглашения (частно правовая и публично правовая составляющие). Это порождает несколько типовых коллизий.

Во первых, коллизия «проектного управления» и «бюджетного процесса». Национальные проекты предполагают жёсткие сроки, контрольные точки и показатели, но бюджетное право требует надлежащего принятия расходных обязательств, доведения лимитов и соблюдения принципов целевого характера расходов. Для ГЧП это особенно чувствительно в моделях, предусматривающих плату публичной стороны (плата за доступность) либо капитальный грант: без правового и финансового закрепления обязательств в бюджетном процессе проект становится нефинансируемым (или оспоримым как не обеспеченный бюджетом).

Во вторых, коллизия «конкурс ГЧП/концессии» и «антимонопольный контроль».

Формально выбор частного партнёра осуществляется по специальным процедурам 224 ФЗ и 115 ФЗ, однако антимонопольный орган и суды оценивают не только формальное соблюдение этапов, но и реальную конкурентность условий, отсутствие дискриминационных требований, корректность критериев оценки, а также отсутствие скрытых преференций. При реализации национальных проектов риск «ускоренного» запуска через частную инициативу или через проектные «спецусловия» возрастает, что делает обязательным комплаенс анализ на ранней стадии.

В третьих, коллизия «ГЧП» и «госзаку- пок». На практике под видом ГЧП иногда пытаются структурировать отношения, которые по сути являются закупкой работ/услуг за бюджетные средства. Такая подмена повышает риск признания процедуры неправомерной, в том числе в связи с нарушением требований 44 ФЗ. Следовательно, публичная сторона должна обосновывать, что проект действительно соответствует признакам ГЧП/концессии: долгосрочность, распределение рисков, инвестиционное участие частного партнёра, наличие эксплуатационной стадии и механизмов возврата инвестиций.

Компетенции публичной стороны: распределение полномочий и юридические риски превышения компетенции Компетенции публичной стороны при запуске ГЧП проектов обусловлены конституционной моделью разграничения полномочий и системой публичной собственности. Публичным партнёром (концедентом) выступает Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование — в зависимости от того, в чьей собственности находится объект и в чьи полномочия входит соответствующая сфера (транспорт, ЖКХ, социальная инфраструктура и т. д.). При этом фактические действия осуществляют уполномоченные органы исполнительной власти или органы местного самоуправления.

В рамках национальных проектов вопрос компетенции приобретает дополнительное измерение: проект может финансироваться (или софинансироваться) из федерального бюджета, но объект находиться в собственности субъекта РФ или муниципалитета.

Такая конструкция требует корректного юридического оформления «цепочки» решений: включение мероприятия в федеральный проект, закрепление финансирования через трансферты, принятие региональных/ муниципальных актов, определение уполномоченного органа, соблюдение процедур 224 ФЗ/115 ФЗ и бюджетных ограничений. Типовой риск — недостаточная определённость полномочий конкретного органа (или должностного лица) на заключение соглашения, утверждение конкурсной документации, принятие решений о предоставлении имущества, о бюджетных обязательствах и мерах поддержки. На практике это может приводить к оспариванию соглашения (или отдельных условий) по основаниям нарушения компетенции, а также к признанию решений несоответствующими требованиям публичного права.

Особое значение имеет корректное соотношение:

— полномочий «публичного партнёра/ концедента» по 224 ФЗ/115 ФЗ; — полномочий главного распорядителя бюджетных средств и финансового органа по БК РФ; — полномочий собственника имущества (в т. ч. казны) и уполномоченного органа по управлению имуществом; — полномочий проектного офиса/куратора национального проекта (организационный контур), которые не должны подменять юридические полномочия заключения соглашений.

Для юриста государственного аппарата практическая задача состоит в том, чтобы обеспечить доказуемость легитимности всей процедуры: наличие правовых оснований компетенции, необходимых согласований, соответствие решения целям и показателям нацпроекта, а также непротиворечивость бюджетным ограничениям.

Запуск ГЧП проекта в логике национальных проектов можно описать как последовательность взаимосвязанных юридико управленческих стадий.

На первичной стадии формируется замысел проекта и определяется его связь с показателями федерального проекта/нацпроекта. Здесь важно исключить ситуацию, когда объект формально включается в перечень мероприятий без реальной достижимости показателей и без источников финансирования. Постановление Правительства РФ № 1288 закрепляет организацию проектной деятельности и систему отчётности; однако юридическая природа этих актов требует их перевода на язык правовых обязательств: закрепления финансирования, имущественных решений и полномочий.

224 ФЗ предусматривает обязательность оценки эффективности проекта и определения сравнительного преимущества (в сопоставлении с бюджетной моделью), порядок которой детализирован постановлением Правительства РФ № 1514. Для национальных проектов данная стадия является ключевой, поскольку именно она формирует правовую основу обоснования выбора ГЧП и снижает риск претензий контрольных органов.

Критически важны: корректность исходных данных, реалистичность прогнозов спроса/нагрузки, учёт регуляторных и тарифных ограничений, проработка матрицы рисков, а также оценка бюджетных последствий проекта на всём сроке соглашения.

Для публичной стороны типовыми ошибками являются: завышенные прогнозы, неполный учёт эксплуатационных расходов и обязательств по содержанию, а также недостаточная оценка рисков изменения законодательства и макроэкономических факторов.

Процедура выбора частного партнёра в ГЧП/концессии должна обеспечивать конкуренцию и недискриминационный доступ. В рамках национальных проектов это осложняется фактором времени: зачастую имеется административный запрос на ускорение заключения соглашения. Однако ускорение за счёт сокращения анализа и упрощения критериев повышает риск обжалований и предписаний антимонопольного органа.

При подготовке конкурсной документации и проекта соглашения существенными являются:

— чёткое определение объекта и его технических характеристик, границ ответственности сторон; — условия предоставления земельных участков и имущества, распределение обязанностей по оформлению прав; — механизмы платежей (тариф/плата публичной стороны/смешанная модель), индексация; — KPI доступности и качества, порядок мониторинга, санкции; — основания изменения и расторжения соглашения, в том числе в связи с публичными интересами; — инструменты защиты интересов кредиторов (прямые соглашения), что часто является условием проектного финансирования.

Отдельный блок — комплаенс и контроль. Поскольку национальные проекты находятся в зоне повышенного публичного внимания, возрастает значение казначейского сопровождения, внутреннего финансового контроля, а также внешнего контроля со стороны Счётной палаты РФ и контрольно счётных органов субъектов. Правовая устойчивость проекта во многом определяется тем, насколько публичная сторона заранее выстроила систему отчётности, контроля и управления изменениями.

Заключение

Нормативная система запуска ГЧП проектов в рамках национальных проектов характеризуется межотраслевым и фрагментарным характером. Основные правовые риски сосредоточены в точках пересечения 224 ФЗ/115 ФЗ с Бюджетным кодексом РФ, антимонопольным законодательством и закупочными режимами. Компетенции публичной стороны требуют особенно тщательной фиксации: необходимо обеспечить надлежащее оформление полномочий, согласований и бюджетных обязательств, исключить подмену процедур ГЧП закупками и обеспечить реальную конкурентность отбора частного партнёра.

Представляется целесообразным: унифицировать региональные и муниципальные дорожные карты запуска ГЧП проектов под мероприятия нацпроектов; внедрять типовые чек листы компетенций и согласований для уполномоченных органов; усиливать требования к качеству оценки эффективности и сравнительного преимущества; развивать методические разъяснения и обобщения судебной практики по ключевым вопросам оспаривания процедур и условий соглашений. Реализация указанных мер повысит правовую устойчивость проектов и снизит риски срыва показателей национальных проектов.