Территориальное общественное самоуправление в городском округе город Липецк: муниципально-правовое регулирование и практики народовластия

Введение

Территориальное общественное самоуправление (далее – ТОС) занимает особое место в системе местного самоуправления, поскольку связывает публично-правовую организацию муниципального образования с повседневными интересами жителей конкретной территории. На уровне городского округа такая форма участия населения особенно значима, ведь крупному городу необходимы органы муниципальной власти и устойчивые каналы выражения интересов жителей дворов, улиц, групп жилых домов и микрорайонов.

Цель настоящей статьи состоит в выявлении особенностей муниципально-правового регулирования территориального общественного самоуправления в городском округе город Липецк и определении его значения как формы народовластия. Для достижения этой цели необходимо раскрыть федеральную модель ТОС, охарактеризовать ее муниципальную правореализацию в Липецке, показать основные формы участия жителей и сформулировать предложения по совершенствованию локального регулирования. Методологическую основу исследования составили формально-юридический метод, системный анализ, сравнительно-правовой подход, анализ муниципальных правовых актов и официальных информационных материалов.

Правовая природа ТОС в системе местного самоуправления Юридическая природа ТОС является смешанной: этот институт не сводится ни к общественной активности жителей, ни к элементу публично-правовой организации. Исторически этот институт прошел путь от органов общественной самодеятельности, встроенных в советскую систему местного управления, до современной формы самоорганизации жителей, сочетающей признаки гражданского участия и зависимость от муниципального правового признания. Как справедливо показывает Е.С. Шугрина, в начале 1990-х гг. ТОС рассматривалось как полноценный элемент системы местного самоуправления, тогда как позднее оно стало пониматься преимущественно как особый институт гражданского общества с территориальной привязкой [1, с. 58–60].

Такое развитие объясняет концептуальную двойственность современного ТОС. Оно создается по инициативе жителей и действует в интересах населения соответствующей территории, однако его границы устанавливаются представительным органом муниципального образования, устав подлежит регистрации уполномоченным органом местного самоуправления, а условия и порядок выделения средств из местного бюджета определяются муниципальным правовым актом. Поэтому ТОС нельзя рассматривать как полностью автономное общественное объединение, ведь его правовая жизнеспособность зависит от муниципальной процедуры, а содержание деятельности определяется инициативой населения.

В этом отношении принципиально важна позиция В.И. Васильева о недопустимости сведения местного самоуправления к территориальному общественному самоуправлению. ТОС является важной формой участия жителей в местных делах, но не заменяет местное самоуправление как конституционный институт народовластия и организационную форму решения вопросов местного значения [2, с. 110]. Данный тезис позволяет уточнить место ТОС в системе муниципального управления: оно не подменяет городскую администрацию, городской Совет депутатов или иные муниципальные структуры, но обеспечивает правовую форму выявления интересов жителей, подготовки предложений и участия в реализации локальных проектов.

Федеральный закон от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» закрепил ТОС в числе форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. В ст. 42 указанного закона ТОС отнесено к формам участия населения, а не к формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Это разграничение важно для оценки юридических последствий решений ТОС: они не обладают той же природой, что решения, принятые на местном референдуме или муниципальных выборах, но имеют значение как правовая форма самоорганизации и представления локального интереса.

Федеральный закон № 33-ФЗ в ст. 50 определяет ТОС как самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Закон устанавливает, что границы территории ТОС определяются представительным органом муниципального образования по предложению населения. ТОС осуществляется через собрания, конференции граждан и органы ТОС, может иметь статус юридического лица, а его органы вправе заниматься хозяйственной деятельностью по благоустройству территории и вносить проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению.

Научное понимание народовластия позволяет точнее определить место ТОС. В исследовании О.А. Кожевникова, И.Ю. Остаповича и А.В. Нечкина различаются узкий и широкий подходы к институтам прямой демократии, а также обращается внимание на соотношение институтов обсуждения и институтов соучастия [3, с. 225–226]. В этой логике ТОС в действующей модели скорее относится к формам участия и обсуждения, чем к собственно прямому властвованию. Вместе с тем потенциал ТОС возрастает там, где его предложения получают обязательную муниципальную процедуру рассмотрения, мотивированного ответа и возможного включения в инициативные проекты.

Муниципально-правовое регулирование ТОС в городе Липецке Муниципальная основа ТОС в Липецке закреплена прежде всего в Уставе городского округа город Липецк Липецкой области Российской Федерации. Устав относит ТОС к формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении, а в ст. 19 определяет его как самоорганизацию граждан по месту жительства на части территории города для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. В той же системе уставных форм участия населения названы инициативные проекты, собрания и конференции граждан, обращения, правотворческая инициатива и публичные слушания. Это позволяет рассматривать ТОС как элемент более широкой муниципальной системы гражданского участия.

В Уставе города Липецка закреплены основные элементы модели ТОС. Границы территории, на которой оно осуществляется, устанавливаются городским Советом депутатов по предложению населения. ТОС считается учрежденным с момента регистрации его устава. Порядок регистрации устава, организации и осуществления ТОС, а также условия и порядок выделения необходимых средств из бюджета города определяются решением городского Совета. Дополнительно в Уставе указано, что органы ТОС могут выступать инициаторами инициативного проекта. Такое соединение ТОС и инициативного проектирования представляется особенно значимым, поскольку переводит местную активность жителей из сферы обращений и обсуждений в сферу проектной муниципальной деятельности.

Специальным актом города является Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Липецке, утвержденное решением Липецкого городского Совета депутатов от 18 июля 2006 г. № 374. Данный документ сохраняет значение основного муниципального правового акта, определяющего порядок организации и осуществления ТОС в городе. Его наличие является сильной стороной липецкой модели: оно позволяет регулировать не только общие вопросы, закрепленные в Уставе, но и порядок создания ТОС, проведения собраний и конференций, регистрации устава, определения полномочий органов ТОС и их взаимодействия с органами местного самоуправления. Вместе с тем Положение нуждается в сопоставлении с Федеральным законом № 33-ФЗ, особенно в части терминологии, возраста участников собраний, финансовой поддержки, статуса органов ТОС и связи с инициативными проектами.

Организационная структура ТОС имеет принципиальное значение для его устойчивости. Как обоснованно указывает А.О.

Стрельников, федеральное регулирование недостаточно подробно определяет организационную структуру ТОС, а для повышения эффективности необходима ясность в отношении исполнительных и контрольных органов, сроков их полномочий и оснований их досрочного прекращения [4, с. 41– 46]. Материалы муниципальной практики по созданию отдельных ТОС показывают, что учреждение ТОС включает несколько последовательных юридически значимых действий: принятие жителями решения о создании ТОС, утверждение устава, определение структуры органов, избрание совета ТОС и председателя. Так, при создании ТОС «Ул. Невского, 1, ул. Адм. Макарова, 26» конференция граждан утвердила структуру, включающую конференцию жителей как высший орган и совет ТОС как постоянно действующий орган; в состав совета было избрано шесть человек. Следовательно, вопрос организационной структуры в липецкой практике решается непосредственно в учредительных документах конкретных ТОС.

Липецкий опыт показывает, что ТОС имеет выраженную территориальную природу. Решения городского Совета депутатов об установлении границ конкретных ТОС подтверждают, что правовое оформление начинается с инициативы жителей, проведения собрания или конференции, подготовки проекта устава и документов, определяющих территорию деятельности. Например, в материалах по ТОС «Ул. Невского, 1, ул. Адм. Макарова, 26» содержались заявление председателя совета ТОС, протокол конференции граждан, устав, описание границы, схема границы и пояснительная записка. Конференция граждан была проведена 24 декабря 2021 г., на ней были приняты решения о создании ТОС, установлении границ, утверждении устава, определении структуры органов, избрании совета и председателя совета. Этот пример показывает, что учреждение ТОС представляет собой последовательную муниципально-правовую процедуру.

Иные липецкие примеры позволяют увидеть различный масштаб ТОС. ТОС «Энерго 15, 21» было создано в границах многоквартирных домов № 15 и № 21 по ул. Энергостроителей. В пределах соответствующей территории проживает 462 жителя, достигших 16-летнего возраста, а на конференции присутствовали семь избранных делегатов. ТОС «Ул. Зои Космодемьянской» охватывало территорию улиц Зои Космодемьянской, Передельческой, Боровой и Березовой. В пределах соответствующей территории проживает 2980 жителей, достигших 16-летнего возраста. Таким образом, липецкая модель допускает как дворовый формат ТОС, связанный с несколькими многоквартирными домами, так и более широкий улично-территориальный формат.

Реестр созданных ТОС также подтверждает разнообразие территориальных масштабов и организационных форм. В нем представлены небольшие ТОС, связанные с одним домом или двором, и более крупные объединения. Например, ТОС «Плеханова, 1а» и ТОС «Германа Титова, 7/1» указываются как созданные 10 декабря 2019 г. с количеством жителей 103 человека; ТОС «ул.

Плеханова, д. 30» создано 26 апреля 2019 г. и объединяет 120 жителей; ТОС «Лидер», созданное 27 августа 2013 г., охватывает 927 жителей. Эти данные позволяют сделать вывод, что ТОС в Липецке не сводится к единообразной организационной модели и адаптируется к различным типам городской территории.

Значение официальных информационных ресурсов в этих условиях возрастает.

В Липецке действует портал территориального общественного самоуправления, содержащий нормативную базу, реестр созданных ТОС, сведения о программах и конкурсах, материалы по «Школе ТОС», алгоритм создания ТОС и формы документов. Такой ресурс выполняет справочную и правовую функцию: инициативная группа получает возможность проследить последовательность действий, ознакомиться с примерами документов и определить комплект материалов, необходимых для создания ТОС. Однако для дальнейшего развития ТОС целесообразно усиливать аналитическую составляющую реестра: он должен быть удобным для поиска и содержать сведения о территории ТОС, дате учреждения, действующем уставе, составе органов, реализованных проектах, отчетности и контактных данных.

ТОС как практика городского народовластия ТОС в городском округе следует рассматривать как форму «повседневного» народовластия. Его отличие от выборов и референдума состоит в том, что оно не сводится к разовому акту волеизъявления. Так, ТОС предполагает постоянную работу жителей с проблемами ближайшей территории: благоустройством двора, состоянием подъездов и придомовых территорий, безопасностью, организацией локальных мероприятий, взаимодействием с депутатами, администрацией и управляющими организациями, уча - стием в программах и конкурсах. Именно такая постоянность делает ТОС важным для формирования муниципальной гражданской культуры.

В работе Н.П. Алешковой обращается внимание на то, что ТОС до сих пор не всегда способно реально влиять на принятие муниципальных управленческих решений и эффективно реализовывать инициативы населения, а неоднородность правового регулирования создает препятствия уже на стадиях создания и регистрации ТОС [5, с. 95–96]. Наличие правовой базы само по себе не гарантирует реального народовластия. Липецкая практика показывает, что при организационном сопровождении и понятной процедуре ТОС способно выступать формой согласованной инициативы жителей, а не только формально созданной структурой. Практика народовластия через ТОС выражается в нескольких взаимосвязанных формах. К ним относятся собрания и конференции жителей, деятельность органов ТОС, участие в инициативных проектах и конкурсах, общественное информирование, посредничество между жителями и муниципальной властью, а также участие в благоустройстве и иной деятельности, направленной на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан. В липецкой практике эти формы проявляются достаточно конкретно: в протоколах конференций фиксируются вопросы создания ТОС, утверждения устава, определения границ, избрания совета и председателя, а участие в городских программах позволяет переводить общественную инициативу в проектную деятельность.

В исследовании М.А. Чекрыги показано, что развитие ТОС обычно зависит от сочетания правового регулирования, методической помощи, финансовой поддержки, ресурсных центров, обучения актива и устойчивого взаимодействия с органами местного самоуправления [6, с. 21–28]. Сопоставление этих практик позволяет конкретизировать содержание муниципальной поддержки ТОС. Она не должна сводиться к разовому финансированию отдельных проектов, поскольку устойчивость ТОС обеспечивается постоянным сопровождением инициативных групп, консультациями по подготовке документов, обучением председателей и членов органов ТОС, помощью в подготовке заявок и включением жителей в проектную деятельность.

В Липецке такая поддержка частично выражена через «Школу ТОС». Она позиционируется как площадка взаимодействия с активом ТОС города, на которой оказывается учебно-методическая, консультационная и иная помощь. Значение этой формы трудно переоценить: для большинства жителей создание ТОС связано с незнакомыми юридическими действиями – подготовкой устава, проведением собрания или конференции, оформлением протокола, описанием границ, регистрацией устава. Поэтому обучение актива фактически становится условием доступности ТОС для обычных жителей, а не только для лиц, уже имеющих административный или юридический опыт. Связь ТОС с инициативными проектами и программами благоустройства раскрывает прикладной потенциал этого института.

Через такие механизмы локальная самоорганизация жителей получает проектное выражение и может быть направлена на решение конкретных вопросов городской среды.

В условиях крупного города жители часто воспринимают муниципальную власть как удаленную от проблем конкретного двора или улицы. Инициативный проект позволяет изменить эту ситуацию, поскольку требует обсуждения, определения территории реализации, подготовки предложения, возможного софинансирования или иной формы участия. Если ТОС становится инициатором проекта, оно приобретает более содержательную роль: сообщает о проблеме и предлагает вариант ее решения.

В качестве близкой к этой логике муниципальной практики может рассматриваться программа «Мой двор». Она не тождественна ТОС и не должна смешиваться с ним как правовым институтом, однако показывает, что благоустройство дворовых территорий в Липецке строится с учетом организованного участия жителей. Для включения территории в программу требуется решение общего собрания собственников, согласие на софинансирование, выбор представителей, участвующих в согласовании проекта и контроле работ. По данным о лучших практиках инициативного бюджетирования, муниципальная программа города Липецка «Мой двор» была отнесена к числу практик с заметным количеством реализованных проектов (в 2024 г. – 61 проект). Это подтверждает, что в городе уже сложилась проектная среда, в которую ТОС может быть встроено как более устойчивая форма территориальной самоорганизации.

Проектная активность ТОС проявляется и через городские конкурсы. На официальном портале ТОС размещаются материалы о конкурсах и программах, в том числе о конкурсе «Липецк в цвету», где предусмотрена номинация «Цветущий ТОС», а также о конкурсе на самый креативный субботник. Такие мероприятия имеют благоустроительное и правовое значение: они поддерживают регулярную деятельность ТОС, позволяют жителям видеть практический результат самоорганизации и переводят участие в местном самоуправлении из формального статуса в конкретные действия на территории проживания.

Вместе с тем следует учитывать риск формализации. ТОС может существовать в реестре, но не быть активным механизмом народовластия, если собрания проводятся редко, отчетность не публикуется, проекты не реализуются, а взаимодействие с органами местного самоуправления ограничивается отдельными обращениями. Поэтому оценивать развитие ТОС необходимо и по качественным признакам, к которым относятся регулярность собраний, участие жителей, число подготовленных инициатив, открытость информации, наличие отчетов, разнообразие форм взаимодействия, практическое влияние на благоустройство и городскую среду. Для Липецка особенно важно, чтобы реестр ТОС отражал не только факт создания, но и последующую деятельность территориальных объединений.

Проблемы и направления

совершенствования липецкой модели ТОС Первая проблема связана с необходимостью актуализации муниципального регулирования. Федеральный закон № 33-ФЗ изменил понятийный аппарат и закрепил ТОС в системе форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. В связи с этим Устав города и Положение о ТОС должны быть проверены на соответствие новой терминологии, требованиям к собраниям и конференциям, положениям о поддержке ТОС, инициативных проектах и полномочиях органов ТОС. При этом важно сохранить работающие липецкие процедуры и устранить возможные противоречия с федеральным законом.

Вторая проблема состоит в сложности создания ТОС для обычных жителей.

Липецкий опыт по установлению границ конкретных ТОС показывает, что инициативной группе необходимо подготовить значительный комплект документов, включающий заявление, протокол собрания или конференции, устав, документы, определяющие границы территории, и пояснительную записку. Эти требования оправданы, поскольку ТОС должно иметь публичную определенность, однако без сопровождения они способны стать существенным барьером. Поэтому целесообразно развивать доступность типовых документов, включая примерный устав, образец протокола, образец описания границ, пошаговую инструкцию для инициативной группы и памятку о проведении собрания или конференции.

Третья проблема касается публичности деятельности уже созданных ТОС. Официальный реестр должен быть инструментом общественного контроля, а не только перечнем территориальных объединений. Сейчас карточки отдельных ТОС позволяют увидеть границы, руководителя, дату создания, количество жителей и организационно-правовую форму. Это хороший исходный уровень публичности, но его можно развивать.

Желательно, чтобы по каждому ТОС были доступны сведения о действующем уставе, сроке полномочий органов, проведенных собраниях, реализованных проектах и формах поддержки. Такая открытость повышает доверие к ТОС и позволяет жителям понимать, к кому обращаться по вопросам своей территории.

Четвертая проблема связана с соотношением самостоятельности ТОС и муниципальной поддержки. Органы местного самоуправления должны содействовать населению в участии в местном самоуправлении, однако чрезмерная административная опека способна превратить ТОС в зависимое звено муниципальной управленческой системы. Липецкий опыт показывает, что сопровождение со стороны департамента развития территории необходимо уже на стадии создания ТОС, однако оно должно иметь сервисный, а не директивный характер. Муниципалитету следует помогать с документами, консультациями и обучением, не подменяя инициативу населения.

Пятая проблема состоит в необходимости содержательного участия ТОС в принятии решений. Формальное право внести проект муниципального правового акта или инициативный проект имеет значение только при наличии понятной процедуры рассмотрения, мотивированного ответа и последующего контроля. Поэтому в Положении о ТОС целесообразно закрепить обязанность органов местного самоуправления рассматривать предложения органов ТОС по вопросам соответствующей территории в установленный срок, направлять мотивированный ответ и размещать информацию о результатах рассмотрения в открытом доступе. Особенно это важно для вопросов благоустройства, использования дворовых территорий, локальной безопасности и взаимодействия с управляющими организациями.

Шестая проблема касается подготовки актива ТОС. Для устойчивости института необходимо как создать ТОС, так и обеспечить преемственность его деятельности. В Липецке перспективным направлением является дальнейшее развитие «Школы ТОС», в том числе по направлениям правового обеспечения деятельности, работы с жителями, подготовки инициативных проектов, финансовой отчетности, взаимодействия с депутатами и администрацией, основам публичной коммуникации. Такое обучение особенно важно для студентов, педагогов, общественных активистов и представителей старшего поколения, поскольку именно они часто становятся организаторами местных инициатив.

Наконец, ТОС может быть использовано как площадка муниципального правового воспитания. Для города Липецка, где развиваются образовательные и проектные практики, ТОС представляет интерес как правовой институт и формат гражданского образования. Конкретные примеры липецких ТОС могут использоваться в работе со школьниками старших классов, студентами СПО и вузов. Это позволяет изучать местное самоуправление не только по букве закона, но и через реалии города. В этом смысле ТОС соединяет муниципальное правовое регулирование, гражданское воспитание и проектную деятельность.

Заключение

Территориальное общественное самоуправление в городском округе город Липецк представляет собой значимую форму участия населения в осуществлении местного самоуправления. Его правовая природа состоит в соединении самоорганизации жителей и публично-правового признания, а практическая ценность проявляется в возможности переводить местные запросы в предложения, инициативные проекты, благоустройство и постоянное взаимодействие с органами местного самоуправления.

Липецкая модель ТОС обладает рядом положительных признаков, к которым можно отнести наличие уставного регулирования, специального муниципально-правового регулирования, официального интернет-портала, реестра созданных ТОС, а также практики установления границ и связи с инициативными проектами. Вместе с тем обновление федерального законодательства требует ревизии муниципальных правовых актов, усиления публичности, юридического сопровождения инициативных групп, развития обучения актива и закрепления более ясных процедур рассмотрения предложений ТОС. При таких условиях территориальное общественное самоуправление может выступать реальным институтом городской демократии на ближайшем к жителю уровне публичной власти.